이제는 식량주권의 시대! ③

20110720 농업담당 연구원 류화영

-4회차 시리즈 -

Ⅰ. 식량위기의 현황과 원인

현/ 원인/ MB정권의 대응

Ⅱ. 대안은 식량주권

1. 식량주권이란?

2. 식주권에 대한 7가지 원칙

3. 주권에 대한 지지와 확산

4. 식주권의 정당성과 공동전략을 밝힌 닐레니 선언

Ⅲ. 식량주권을 실현해 가고 있는 나라들

Ⅴ. 우리가 꿈꾸는 세상! ‘식량주권의 시대’




Ⅲ. 식량주권을 실현해 가고 있는 나라들

1. 식량위기에 대한 세계 주요국의 다양한 대응

1) 일반적인 대응

○ 곡물방출등 단기적 처방/ 먹거리 사회안전망제도 발동/ 농업에 대한 직접지원 강화

많은 식량 수입국들은 국제곡물가격의 폭등으로 인해 국내 식품가격이 상승하자 단기적 처방으로써 비축하고 있는 곡물을 방출하고, 수입 물량을 늘리는 한편, 수입 농산물에 대한 관세를 낮추고 부가가치세 등의 식품에 부과되는 세금을 낮추었다. 또 몇몇 나라들은 식량 가격 급등을 막기 위해 민간 곡물무역을 직접 통제하여 강력한 가격 관리를 행하기도 했다.

그리고 사회취약계층의 식량 접근성을 높이기 위해 사회취약계층의 식량 구매 비용을 직접 지원하거나, 학교급식, 푸드스탬프 등 먹거리 사회안전망제도를 발동하고, 공공일자리를 일시적으로 확대하여 취약계층을 고용함으로써 직접적인 위험에 노출되지 않도록 노력하는 정책들을 시행했다.

다른 한편으로 개발도상국내에서는 농업에 대한 직접지원으로 생산량을 증대시키기 위한 노력들이 크게 늘어나기도 했다. UN FAO에 따르면 아시아, 아프리카, 라틴아메리카와 카리브해 연안의 81개 개발도상국을 대상으로 조사한 결과 그 중 생산보조금 정책을 실시한 나라가 35개국, 농자재(종자, 비료와 같은)지원 프로그램을 실시한 나라가 9개국, 소농에 대한 생산안전망 정책을 실시한 나라가 15개국에 달했다.


• 방글라데시 : 정부가 쌀을 시장 가격보다 높게 수매하고, 소농들의 생산비 경감을 위한 보조금을 지급하고 있음. 농기계 구입보조금, 비료 보조금 등을 2008년 이후 확대하였음.

• 인도 : 주요 식량에 대한 최소가격지지를 강화하는 한편 비료, 관개, 동력 등에 대한 보조금을 확대․유지하고 있음. 지난 2008년 2월 인도 정부는 미화 150억 달러에 달하는 지원을 소농들의 부채 문제를 해결하기 위해서 실시하기로 발표하였음. 또한 정부 예산 중 농업 분야 비율을 꾸준히 늘림으로써 농업에 대한 지원과 투자를 확대하고 있음.

• 그 외 마다가스카르, 말라위, 탄자니아, 잠비와 등의 아프리카 국가들 역시 농자재 보조금 프로그램을 도입 혹은 확대함

2) 새로운 흐름의 형성


○ 수출규제/ 식량자급/ 지역단위 협력강화/ 해외농업개발 등

지난 수십 년 동안 자유무역을 통한 식량안보의 달성은 별 문제가 없이 이루어져 왔고 이로 인해 많은 나라들은 효율적 자원배분과 경제적 효율이라는 미명하에 국내 농업에 대한 지원과 투자를 축소하고 해외시장에 식량을 의존하는 방향으로 정책을 펼쳐왔다. 우리나라도 그 대표적 경우이다.

하지만 국제곡물가격이 폭등하고 식량위기가 현실화되자 세계 각국 정부들의 입장은 급속도로 바뀌었고 다양한 흐름들이 나타나고 있다.

첫째, 국제시장으로부터 자국 시장을 분리시키기 위한 수출 규제 및 금지 조치를 취하는 국가들이 나타났다. 아르헨티나, 캄보디아, 중국, 이집트, 인도, 카자흐스탄, 파키스탄, 러시아, 우크라이나, 베트남 등의 주요 곡물수출국들은 국내 시장 보호를 위해서 수출 규제조치를 실시하였으며, 이러한 수출 규제 조치는 국제곡물가격을 더욱 상승시키는 단기요인이 되기도 했다.

둘째, 식량 자급을 전략적 과제로 삼는 국가들이 나타났다. 중국, 인도네시아, 말레이시아, 필리핀과 세네갈 정부는 높은 곡물가격에 대응한 장기적 전략으로 식량 자급의 달성을 선언하였다.

• 필리핀 : 세계에서 가장 많이 쌀을 수입하는 필리핀 정부는 당시 2010년까지 98%의 식량자급을 실현하겠다는 선언을 하였으며, 지금은 2017년까지 100% 자급을 목표로 쌀 생산량을 늘리기 위한 노력을 기울이고 있음.

• 인도네시아 : 대통령 식량의 해외의존을 줄이고 국내 자급을 이루겠다는 선언을 했으며, 국가 우선과제로 식량 안보를 설정하고 농자재 보조금 정책과 금융 지원을 늘리고 있음

• 세네갈 : 주식인 쌀의 80%를 수입에 의존하고 있으며, 2008년 식량위기로 인한 매우 큰 피해를 입었음. 세네갈 정부는 주곡 작물 특히 쌀에 대한 자급을 목표로 하는 계획을 발표하고 생산량을 늘리는 정책을 실시하고 있음.

• 콜롬비아 : 과거 옥수수 소비량의 60%, 밀 소비량의 96%를 수입에 의존하고 있었으며, 커피, 바나나, 열대 과일 및 쇠고기와 같은 수출 작물에 집중하는 농업형태를 띠고 있었으나 식량위기를 겪으며 밀과 옥수수를 재배하는 농민들에 대한 자금 지원을 확대하고 주곡 작물 재배 면적을 확대하는 한편 농산연료에 대한 보조금을 삭감하고 방목지를 축소시키는 정책을 실시하기 시작함.

• 온드라스 : ‘주요 곡물 공급 계획’을 발표하고 주요 농자재 보조금, 자금 지원(24%에 달하던 이자율을 9%까지 낮추는)을 늘리고 있으며 과거 미국으로부터 수입하던 쌀을 자국산으로 대체하려는 노력을 하고 있음

셋째, 곡물 비축 및 농업 발전을 위한 인접 국가들, 지역 내의 협력을 강화하려는 노력이 이루어지고 있다. 기존의 혹은 새로운 지역 경제권을 통해서 지역 바깥의 식량 수입 의존도를 줄이고 지역 내 거래를 늘림으로써 지역 협력을 강화하고 식량안보를 달성하려는 노력이 이루어지고 있다.

• 남부아프리카 개발 공동체 Southern African Development Community(SADC) : 지역 식량 비축 시설을 건설하기로 합의, 발표하였으며, 회원국들 간 옥수수 거래에 수출 규제를 부과하지 않도록 했음. 또한 케냐, 우간다, 탄자니아는 장기적으로 안정적인 비료 공급을 위한 지역 비료 생산 시설의 설립을 계획하고 있음.

• 아시아 메콩강 유역 국가들 (Greater Mekong Sub-region, GSM) : 농산물의 내부 거래가 확대되는 경향을 보이고 있으며, 이를 통해 농업 성장을 통한 이득을 공유하고 있음.

• 아세안(Association of South East Asian Nations, ASEAN) : 과거 유명무실하게 운영되어 식량위기 당시 실질적인 도움이 되지 못했던 지역내 곡물 비축을 재정비하고 지역 내 식량의 안정적인 공급을 위한 협력을 강화하기로 결정하였음.

• 중앙아메리카 : ‘중앙아메리카 식량 안보를 위한 지역 프로그램’이 추진되고 있으며, 여기에는 세계 식량위기에 대응하여 주요 곡물의 생산을 확대하기 위한 국가간 상호보완적인 활동을 담고 있음.

• 카리브해 공동체(The Caribbean Community, CARICOM) : 지역내 식량안보 프로그램을 추진 중

• ALBA(Bolivarian Alternative for the Peoples of Our America) : 2008년 회원국들은 ‘식량주권 및 식량안보를 위한 협력 프로그램’을 합의하고 주요 곡물, 지방종자, 육류 및 유제품 생산을 위한 개발 프로그램 도입과, 음료 및 관개용 수자원 시스템 구축을 위한 포괄적인 계획을 실시하기로 하였음. 또한 ALBA 식량 마케팅 네트워크와 식량안보기금을 위해 미화 1억 달러를 초기 자본으로 모으기로 하였음.

넷째, 자국내 소비를 목적으로 대규모 해외농업개발을 추진하는 국가들이 나타났다. 한국을 포함한 중국, 일본, 쿠웨이트, 사우디아라비아 등의 이른바 ‘현금이 많은’ 나라들을 중심으로 엄청난 양의 개발도상국 토지의 구입 및 임대가 이루어지고 있다.

2. 식량주권중심으로 패러다임을 전환한 주요 나라들

1) 베네수엘라

엄청난 석유 자원이 발견된 이후 베네수엘라는 모든 국가 경제가 석유산업에 집중되면서 농업은 농업이 급속히 해체되었다. 농업해체로 인해 식량 생산량은 급감하고 라틴아메리카 지역의 유일한 식량순수입국이 되었으며 1998년 차베스가 대통령으로 당선되던 당시 식량자급률은 30%에 불과했다.

베네수엘라의 식량주권 실현을 위한 노력은 1800년대 라틴아메리카의 식민지해방 투쟁을 이끌었던 ‘시몬 볼리바르’의 이름에서 따온 혁명정신을 의미하는 「볼리바리아니즘 Bolivarianisam」, 평등, 사회통합, 부와 자원의 분배, 사회구성원의 참여를 보장하는 새로운 사회 경제적 시스템의 형성을 뜻하는 「21세기 사회주의」, 국가 발전의 수요를 충족하기 위해 우선적으로 내부 자원을 바탕으로 고유한 발전을 이끌어가는 「내발적 발전 Endogenous Development」, 자신의 삶에 영향을 미치는 정책 결정에 직접적인 참여를 보장하는 거버넌스 구축을 위한 「참여 민주주의」를 바탕으로 하고 있다.

이후 차베스 정권은 베네수엘라의 식량과 농업 시스템의 재구축을 일차적인 목표로 삼고 비아 캄페시나의 ‘식량주권’ 개념을 받아들여 자국 헌법에 명시하는 세계 최초의 국가가 되었다.

○ 볼리바리안 헌법(1999년)

1999년 베네수엘라는 헌법 제 6장 사회경제체제 내에 식량주권과 관련한 다수의 조항을 담음으로써 식량주권의 기반을 마련했다.


제 305조 국가는 국민의 식품공급의 안전성을 보장할 목적으로, 지속가능한 농업을 토대로 한 농촌 전체 발전을 도모한다. 상기의 목적은 국가적 범위에서의 식품의 안정적이고 충분한 공급원과 소비자 대중에 대한 식품의 항상적 적시 접근성에 대한 확보로 정의한다.

안정적인 식품 공급은 농업, 수산업, 목축업, 양식업 활동을 통한 국내 농수산 생산을 발전시키고 우선 성장 시킴으로써 달성될 수 있다. 식품생산은 국가의 경제, 사회적 발전과 국가적인 근본적 이익이 걸려있는 사안이다. 이 목적을 달성하기 위해 국가는 재정, 통상, 기술이전, 토지의 소유, 기반시설, 직업훈련과 자급자족의 전략수준을 달성하기 위해 필요한 여타의 조치들을 공포해야 한다. 덧붙여 농업활동에서 나타나는 고유의 불리함을 상쇄하기 위하여 국내와 국제 경제의 차원에서의 활동증진에 힘쓴다. 국가는 소규모 어민들의 정착과 공동체 발전을 촉진시키며 법에 규정된 연근해와 원양어업의 어장을 보호한다.

제 306조 국가는 고용을 확대하고 농민복지의 수준과 그들의 국가발전에의 합류를 보장할 목적으로 농촌 지역 전체의 발전을 위한 정책마련을 장려한다. 또한, 기반 시설확충, 관련 장비의 보급, 차관, 훈련과 기술지원사업 등의 원조를 통하여 토지의 최적의 이용과 농업활동을 장려한다.

제 307조 대토지 소유제는 사회적 이익에 반하는 것이다. 법률은 유휴토지에 대한 과세를 위해 세법에 적절한 조항을 마련하고 이 토지의 생산적 경제 단위로의 변화와 농업용 토지의 복구에 필요한 조치를 규정한다.

○ 토지법(2001년)

- 전체 토지소유자의 5%가 전체 75%를 소유하는 한편 전체 토지소유자의 75%가 단 6%의 토지를 소유하고 있는 ‘라티푼디오’문제를 해결하기 위한 유상몰수무상분배 방식의 토지개혁을 통해 약 270만 ha에 달하는 토지가 생산 농지로 전환되었으며 약 18만 가구가 토지 재분배의 혜택을 받았음.

○ 주민자치위원회 법(2006년)

- 주민자치위원회는 대중들의 참여를 활성화시킴. 지역협의회는 헌법에 의해 공식화되었으며, 2006년 주민자치위원회 법을 통하여 완전히 수립.

- 도시지역은 200~400가구, 농촌지역은 가족농 20가구, 원주민지역은 10개 가구 씩 한 의회를 구성.

- 2009년 1월 현재 25,000개의 주민자치위원회가 구성되어있으며 정부 프로그램에 대한 평가 및 건의를 하는 한편 책정된 예산을 바탕으로 자체 프로그램을 시행할 수 있음. 그리고 곡물 투기 등 공공의 안녕을 해치는 행위에 대한 감시 역할도 하고 있음.

- 주민자치위원회가 최종 의사결정기구로서 투표인구 20%의 유효 출석에 의한 의사결정.

○ 통합농업보건법 (2008년)

- 통합 농업 보건법에 따르면, 농민들이 날씨, 재해 등과 같은 불리한 조건으로 인해 수확량이 감소하였을 때 부채를 경감해 주는 프로그램을 통해 농민들이 영농을 지속할 수 있도록 지원함.

○ 그 외 정책들

- 농업에 대한 저리 자금대출 규모를 크게 늘리는 한편 농자재 및 도구에 대한 지원을 늘리고 있음. 또한 쿠바의 경종학자 2,000명의 유기농 전문가들이 컨설팅 및 교육을 실시하는 ‘캄포 아덴트로 Campo Adentro' 프로그램이 실시되고 있으며 생태농업을 확대하기 위한 노력을 기울이고 있음.

- 시장가격의 절반에 지역산 콩, 빵, 우유, 채소 등 주요 식량을 판매하는 정부보조 수퍼마켓인 ‘메르깔 Mercal'과 PDVAL을 통해서 생산자들에게는 안정적인 판로를 제공하는 한편 저소득층에게 양질의 농산물을 공급하는 역할을 하고 있음.

이러한 베네수엘라 정부의 지속적인 노력에 힘입어 농업 투자액은 1998년 대비 2007년 기준 5,783%가 증가하였으며 주요 곡물인 쌀과 옥수수와 소비량이 많은 돼지고기의 자급을 달성하는 한편 쇠고기, 닭고기, 계란, 우유와 같은 축산물 생산량의 증가와 검정콩, 뿌리채소 등의 생산량이 크게 증가하여 같은 기간 식량자급률은 24%가 향상되었다.

2) 말리

○ 농업기본법(2006)

지난 2006년 농민단체와 농민들을 지원하는 NGO들이 전국 및 각 지역단위에서 일련의 토론과 포럼을 거쳤으며 정부간